정당법 위헌소송 관련 [헌법재판소 결정문]

○ 사   건: 2019헌마445 정당법 제3조 등 위헌확인
○ 선고일: 2022. 11.24.
○ 주   문: 청구인 녹색당의 심판청구를 모두 각하한다.

○ 청구인 녹색당의 주장

  가. 생태적 가치를 중요시하는 녹색당의 경우 수도 이외의 지역에 중앙당을 두는 것이 당의 정체성에 부합하므로, 중앙당의 소재지는 정당이 자율적으로 정할 수 있도록 해야 한다. 청구인 녹색당은 중앙당 소재지 조항으로 인해 중앙당의 소재지를 수도 이외의 지역으로 옮길 수 없으므로, 위 조항은 청구인 녹색당의 정당활동의 자유를 침해한다.

나. 후원회의 회원은 기부행위를 통해 단순한 지지의사를 표현하는 것이므로, 정당의 후원회 가입은 정당의 정치적 의사결정에 직접적으로 참여하는 당원 가입보다 폭넓게 보장되어야 한다. 따라서 정당의 당원이 될 수 없는 공무원, 사립학교의 교원은 후원회의 회원도 될 수 없다고 규정한 정치자금법 조항은 청구인 녹색당의 정당활동의 자유를 침해한다.

다. 법정당원수 조항은 각 시•도의 인구규모를 고려하지 않고 일률적으로 시•도당 창당을 위해 1,000명 이상의 당원을 요구함으로써 경기도나 서울특별시보다 인구가 현저하게 적은 지역의 당원을 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해하고, 시•도당을 창당하지 못하게 하여 각 시•도당창당준비위원회의 대표자인 청구인들의 정당설립의 자유를 침해한다. 녹색당의 당원은 당헌, 당규에 따라 당비남부를 원칙으로하는데，인구가 적은 시•도의 경우에는 당비를 납부하는 당원이 1,000명을 넘지 못하고 있다. 이는 당원 1,000명 이상이라는 기준이 불합리하게 높은 장벽이기 때문이다.

○ 법원의 판단

가. 제한되는 기본권

  （1） 헌법은 정당제 민주주의를 채택하여 정당설립의 자유와 국가의 보호를 규정함으로써（제8조 제 1항，제3항）정당활동의 자유, 정당조직의 자유를 포함한 정당의 자유를 광범위하게 보장하고 있다（헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등 참조）. 헌법 제8조 제1항이 명시하는 정당설립의 자유는, 설립할 정당의 조직형태를 어떠한 내용으로 할 것인가에 관한 정당조직 선택의 자유 및 그와 같이 선택된 조직을 결성할 자유를 포괄하는 ‘정당조직의 자유’를 포함한다. 정당조직의 자유는 정당설립의 자유에 개념적으로 포괄될 뿐만 아니라, 정당조직의 자유가 완전히 배제되거나 임의적으로 제한될 수 있다면 정당설립의 자유가 실질적으로 무의미해지기 때문이다（헌재 2004. 12.16. 2004헌마456 참조）.

  법정당원수 조항은 정당의 조직인 시•도당을 결성하려면 1,000명 이상의 당원을 가져야 한다고 규정하고 있으므로, 공동의 정치적 목적을 가진 사람들이 결합하여 자유롭게 시•도당을 창당하고 활동할 자유, 즉 각 시•도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들（이하 각하되는 청구인들을 제외한 청구인들을 ‘나머지 청구인들’이라 한다）의 정당조직의 자유와 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유를 제한한다.

  （2） 나머지 청구인들은, 법정당원수 조항이 각 시•도의 인구규모를 고려하지 않고 일률적으로 1,000명 이상의 당원을 요구함으로써 경기도나 서울특별시보다 인구가 현저하게 적은 지역의 당원을 합리적 이유 없이 차별하여 각 시•도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 시•도당의 최소 당원수를 법정한 위 조항은 모든 시•도당에 차별 없이 적용되므로 위 조항으로 말미암아, 정당조직의 자유 등 정당의 자유가 침해되는가는 별론으로 하고, 평등권침해 문제가 따로 제기되는 것은 아니다（헌재 2006. 3. 30. 2004헌마246 참조）. 그러므로 나머지 청구인들의 이 부분 주장에 대하여 는 따로 판단하지 아니한다.

나. 심사기준

  헌법 제8조에 의해 보장되는 정당제도에 있어 정당은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직이다（정당법 제2조）. 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관（導管）의 기능을 수행하여 주체적•능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도•통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다. 정당은 국민의 정치적 의사형성의 담당자이며 매개자이자 민주주의에 있어서 필수불가결한 요소이기 때문에, 정당의 자유로운 설립과 활동은 민주주의 실현의 전제조건이라고 할 수 있다.

  오늘날 대의민주주의에서 차지하는 정당의 이러한 의의와 기능을 고려하여, 헌법은 정당설립의 자유를 일반적인 결사의 자유로부터 분리하여 제8조 제1항에 독자적으로 규율함으로써 정당설립의 자유의 특별한 의미를 강조하고 있다. 헌법 제8조 제1항은 “정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.”라고 규정하여, 국민 누구나가 원칙적으로 국가의 간섭을 받지 아니하고 정당을 설립할 권리를 기본권으로 보장하면서, 아울러 정당설립의 자유를 보장한 것의 당연한 법적 산물인 복수정당제를 제도적으로 보장하고 있다.

  이러한 정당 관련 헌법과 법률의 규정과 정당의 중요성을 참작하여 볼 때, 한편으로 입법자는 정당조직의 자유, 정당활동의 자유를 내용으로 하는 정당의 자유를 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하고, 또 다른 한편에서 헌법재판소는 정당조직의 자유, 정당활동의 자유를 내용으로 하는 정당의 자유를 제한하는 법률의 합헌성을 심사할 때에 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 따라 심사를 하여야 한다(헌재 2014. 1. 28. 2012헌마431 등 참조）.

다. 법정당원수 조항이 정당의 자유를 침해하는지 여부

  （1） 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

  헌법 제8조 제2항은 “정당은 그 목적•조직 과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.”라고 규정하고 있다. 이 규정은 헌법 제8조 제1항에 의하여 정당의 자유가 보장됨을 전제로 하여, 그러한 자유를 누리는 정당의 목적, 조직, 활동이 민주적이어야 한다는 요청, 그리고 그 조직이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직이어야 한다는 요청을 내용으로 하는 것으로서 정당에 대하여 정당의 자유의 한계를 부과한 것이다. 또 이 규정은 정당의 핵심적 기능과 임무를 ‘국민의 정치적 의사형성에 참여’하는 것으로 선언하면서 동시에 위 기능과 임무를 민주적인 내부질서를 통하여 수행할 수 있도록 그에 필요한 입법을 해야 할 의무를 입법자에게 부과하고 있다（헌재 2004. 12. 16. 2004헌마 456）.

  법정당원수 조항은 헌법 제8조 제2항 후단에 따라 정당의 조직인 시•도당이 지속적이고 공고한 조직의 최소한을 갖추도록 함으로써 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 그 조직의 규모와 관련하여 시 •도당 내에 일정 수 이상의 당원이 활동할 것을 요구하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.

（2） 침해의 최소성

  （가） 대의민주주의에서 정당의 가장 본질적인 존재의의는 ‘국민의 정치적 의사형성에 참여’하는 것이라고 할 수 있는바（헌재 2014. 1. 28. 2012헌마431등）, 이러한 헌법상 정당의 과제와 기능을 달성하기 위해 필요한 조직, 즉 정당이 그의 헌법적 과제를 이행하기 위하여 필요한 최소한의 견고하고 지속적인 조직의 요건은 기본적으로 입법자가 국민의 정치의식 수준과 정치참여도, 정당정치의 시대적 상황, 정당제도 발전의 역사 등 제반 사정을 고려하여 결정해야 할 사항이다. 다만, 이 경우에도 입법자는 정당조직의 규모와 견고성에 대하여 지나치게 엄격한 기준을 제시해서는 안되고, 신생정당의 자유로운 진입이나 군소정당의 유지를 허용하는 정치적 과정의 개방성을 보장하면서도 국민의 정치적 의사형성에의 참여라는 정당의 핵심적 기능과임무를 실현할 수 있도록 그 조직이 견고하고 지속적일 수 있는 최소한의 요건을 규정하여야 한다.

  （나） 법정당원수 조항은 모든 정당의 시•도당에 대하여 일률적으로 1,000명 이상의 당원을 가지도록 그 양적 규모를 정하고 있는바, 이처럼 계량이 가능한 ‘당원수’를 국민의 정치적 의사형성에의 참여라는 정당의 핵심적 기능과 임무 수행에 필요한 조직요건으로 정한 것이 정당조직의 자유와 정당활동의 자유를 과도하게 제한한다고 보기는 어렵다.

  （다） 정당의 당원이 되기 위해서는 정당법 제22조에 따라 발기인 및 당원의 자격이 있는 자（16세 이상 국민 중 당원이 될 수 없는 교원, 공무원 등을 제외한 사람）가 서명 또는 날인을 한 입당원서를 시.도당 또는 그 창당준비위원회에 제출하여 입당신청을 하여야 한다（정당법 제23조 제1항）. 시•도당 또는 그 창당준비위원회는 입당원서를 접수한 때에는 당원자격 심사기관의 심의를 거쳐 입당허가 여부를 결정하여 당원명부에 등재하며, 입당의 효력은 입당신청인이 당원명부에 등재된 때에 발생한다（같은 조 제2항）. 따라서 시•도당 창당을 위해 법정 당원수 조항이 요구하는 1,000명 이상의 당원은 위 절차에 따라 당원명부에 등재되기만 하면 족하고, 이들이 전부 당비를 납부하는 당원이어야 하는 것은 아니다.

  한편，2020.12.31. 기준 우리나라에 현존하는 정당은 총 44개이다. 주민등록이 된 인구수 총 51,829,023명 중 선거인수는 44,118,077명이고，총 당원수는 8,771,263명으로 인구수 대비 당원의 비율은 16.9%이며(선거 인수 대비 19.9%）, 평균 당비 납부율은 16.3%이다. 시•도당이 소재하는 특별시•광역시•도는 총 17곳으로, 그중 경기도의 인구수는 13,427,014명(전체 인구수의 25.90%), 선거 인수는 11，236,057명으로 가장 많고, 세종특별자치시의 인구수는 355,831명(전체 인구수의 0.68%), 선거인수는 272,617명으로 가장 적다. 인구수가 가장 적은 세종특별자치시를 기준으로 당원 1，000명은 해당 시의 전체 인구 중 0.28%（선거인수 기준 0.36%）에 해당하고, 인구수가 가장 많은 경기도의 경우에는 0.0071%（선거 인수 기준 0.0088%）에 해당한다.

  이처럼 우리나라에 현존하는 정당의 수, 각 시•도의 인구 및 유권자수, 인구수 또는 선거인수 대비 당원의 비율, 당원의 자격 등을 종합하여 보면, 시•도당은 1,000명 이상의 당원을 가져야 한다고 규정한 법정당원수 조항이 신생정당의 창당이나 기성정당의 추가적인 시•도당 창당을 현저히 어렵게 하여 시당창당준비위원회의 대표자들에게 지나치게 과도한 부담을 지운 것이라고 보기 어렵다.

  （라） 정당의 핵심적 기능이 국민의 의사형성에 참여하는 것인 까닭에 정당이 국민들에게 가까이 다가가면 갈수록 그 기능은 원활히 수행될 것이고, 또한 국민들이나 평당원의 의사를 잘 반영하면 할수록 정 당조직과 활동의 민주성은 고양될 것이다（헌재 2004. 12. 16. 2004헌마456 참조）. 시•도당이 이 같은 정당의 핵심적 기능을 민주적으로 수행하는 데 있어 효과적인 존재임은 분명하다.

  그러나 정당법 제37조 제3항 본문은 “정당은 국회의원 지역구 및 자치구.시.군，읍.면동별로 당원협의회를 둘 수 있다.”라고 규정하여 통상적인 정당활동을 보장하기 위한 최소한의 조치로서 임의기구인 당원협의회를 둘 수 있도록 하고 있으므로, 당원수가 시•도당을 창당하기에 부족한 경우에는 기초자치단체나 국회의원 지역구에서 기초조직인 당원협의회를 통해 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 활동을 하는 것도 가능하다. 당원협의회는 당원들의 자발적인 조직이라는 점에서 다양한 방식의 참여와 운영이 가능하며, 이를 통해 지역조직에서 풀뿌리 민주주의의 실현을 도모할 수 있다. 그 밖에 교통수단, 인터넷 등 통신수단, 대중매체 등이 고도로 발달된 현대사회에서 홈페이지, 블로그, 사회관계망서비스(SNS) 등을 활용하여 얼마든지 국민들과 활발하게 소통하고 그들의 정치적 의사형성에 참여할 수 있으므로, 시•도당 창당의 지연으로 인한 정당활동의 위축을 최소화할 방법도 널리 열려 있다고 할 것이다(헌재 2016. 3. 31. 2013헌가22 참조).

  (마) 위와 같은 점들을 고려하면, 시•도당의 법정 당원수를 1,000명 이상으로 정한 법정 당원수 조항이 침해의 최소성에 반한다고 할 수 없다.

   (3) 법익의 균형성

  법정당원수 조항은 정당의 조직인 시도당이 지속적이고 공고한 조직의 최소한을 갖추도록 함으로써 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로서 이는 중대한 공익이다. 반면 각 시•도당창당 준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들은 법정당원수 조항으로 인해 당원이 1,000명 이상이 될 때까지 시•도당 창당이 지연되는 불이익을 입을 뿐이다. 이처럼 위 청구인들이 제한받는 사익의 정도가 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 법정당원수 조항은 법익의 균형성도 충족한다. (이하 생략)